全面構(gòu)筑打擊治理

電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動的法治保障

——《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》綜述

全國人大常委會法工委刑法室主任  王愛立

2022年9月2日，第十三屆全國人大常委會第三十六次會議審議高票通過了《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作的重要指示批示精神和黨中央決策部署，充分體現(xiàn)了人民意愿和實踐需要，以“小切口”專項立法快節(jié)奏推進，全面構(gòu)筑打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動的法治保障。

一、制定反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法的背景與過程   

（一）立法背景       

一是貫徹落實黨中央決策部署的重要舉措。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動多發(fā)高發(fā)，嚴重危害人民群眾利益和社會和諧穩(wěn)定。習(xí)近平總書記高度重視打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪工作，多次作出重要指示批示，對反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作的指導(dǎo)思想、基本原則、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和制度構(gòu)建作出明確指示，從立法、執(zhí)法、司法各領(lǐng)域各方面提出明確要求，特別強調(diào)“要加強法律制度建設(shè)”、“要從完善法律入手進行規(guī)制，補齊監(jiān)管漏洞和短板，決不能放任不管”。這些精神主要體現(xiàn)在總則相關(guān)規(guī)定中，如第1條立法目的，第4條“四個堅持”的工作原則等，分則各個章節(jié)的具體制度也都貫徹體現(xiàn)了上述重要精神。制定反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法是落實黨中央決策部署、打擊遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動的重要舉措。       

二是堅持以人民為中心，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的必然要求。近年來，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪活動形勢嚴峻，在刑事犯罪案件中占據(jù)很大的比重，犯罪分子利用新型電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，鉆管理上的漏洞，利用非法獲取個人信息、網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)業(yè)交易等實施精準詐騙，組織化、鏈條化運作，跨境跨地域?qū)嵤?，已?jīng)成為當前發(fā)案高、損失大、群眾反響強烈的突出犯罪，嚴重危害人民群眾獲得感、幸福感、安全感。對此，立法必須作出回應(yīng)，進一步完善制度，堅決打擊治理，以法治方式、法治思維加強社會治理，維護人民群眾切身利益，以法治保障實現(xiàn)人民對美好生活的向往。       

三是反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作實踐的迫切需要。從實踐情況看，反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作綜合治理、源頭治理方面的制度措施不夠充分，金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)治理存在薄弱環(huán)節(jié)，需要進一步建立完善各方面責任制度，形成協(xié)同打擊治理合力；實踐中一些好的做法和政策文件需要上升為法律規(guī)定；現(xiàn)有法律規(guī)定總體上較為分散，各方面對于加強法律制度建設(shè)的需求較為迫切。在這些情況下，急需有一部專門立法，滿足實踐需要。      

（二）立法過程       

2021年4月，習(xí)近平總書記作出重要指示，按照全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志指示，全國人大常委會法工委自4月底開始會同公安部、工信部、人民銀行等抓緊推進反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙立法工作、深入開展調(diào)研；7月形成工作草案后征求了中央有關(guān)部門、地方和企業(yè)意見；8月修改后召開座談會，再次征求有關(guān)方面意見后，形成反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案，并報黨中央政治局常委會審議決定。2021年10月，十三屆全國人大常委會第三十一次會議對反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法草案進行了初次審議。2022年6月，十三屆全國人大常委會第三十五次會議對草案進行了第二次審議。2022年8月，十三屆全國人大常委會第三十六次會議對草案進行了第三次審議，并于9月2日表決通過。國家主席習(xí)近平簽署一九號主席令予以公布，自2022年12月1日起施行。       

立法過程中始終堅持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，堅持立法的全過程人民民主。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙立法中，深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的重要理念，保障人民當家作主。通過書面、座談會、實地調(diào)研等形式，廣泛聽取各方面意見。將草案印發(fā)各地方、有關(guān)部門及高等院校、研究機構(gòu)、基層立法聯(lián)系點、銀行、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等征求意見，兩次在人大網(wǎng)公布草案征求社會公眾意見，在三次審議階段都專門聽取互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)意見，先后在北京、云南、浙江、湖北、福建等地深入進行調(diào)研，聽取一線執(zhí)法干警、律師、專家學(xué)者等方面的意見，在充分吸收常委會審議意見和各方面意見的基礎(chǔ)上對草案進行修改完善。       

二、制定反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法的總體思路       制定反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法的總體思路是，貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作的重要指示批示精神，貫徹習(xí)近平法治思想，堅持以人民為中心，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅持精準防治和問題導(dǎo)向，強化系統(tǒng)觀念、注重源頭治理、綜合治理，加強預(yù)防性法律制度建設(shè)，為打擊遏制電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動提供法治支撐。       

一是立足綜合治理、源頭治理和依法治理，側(cè)重前端防范，完善預(yù)防性法律制度。關(guān)于依法打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，刑法已多次做出相關(guān)修改完善，打擊的法律手段總體上較為充足?！跋雌鹬肌⒅挝床≈?，醫(yī)之于無事之前”，習(xí)近平總書記指出“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，要完善預(yù)防性法律制度。本法主要是按照完善預(yù)防性法律制度的要求，針對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙發(fā)生的信息鏈、資金鏈、技術(shù)鏈、人員鏈等各環(huán)節(jié)，加強防范性制度措施建設(shè)，深入推進行業(yè)治理，強化部門監(jiān)管責任和企業(yè)社會責任，變“亡羊補牢”為“未雨綢繆”，變重“打擊”為“打防管控”并重，提升社會治理體系和治理能力水平，建設(shè)更高水平的平安、法治。       

二是“小快靈”“小切口”立法的又一次重要立法實踐。中央全面依法治國工作會議提出，“要研究豐富立法形式，可以搞一些‘大塊頭’，也要搞一些‘小快靈’”。這部立法主要考慮是體現(xiàn)“小切口”專項立法，堅持問題導(dǎo)向，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、主要制度作出規(guī)定，建起四梁八柱，力求精準有效，條文數(shù)量不多，立法進程要快，是一部體現(xiàn)“小快靈”“小切口”的立法，進一步豐富全國人大常委會的立法形式。       

三是堅持急用先行，與其他行業(yè)立法共同推進。在治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙方面，基本形成了以黨中央有關(guān)決策部署為指針，以刑法、刑事訴訟法為基本依據(jù)，法律、法規(guī)、司法解釋、規(guī)范性文件等不同層次規(guī)范相結(jié)合的反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法律制度體系。如全國人大常委會關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定、網(wǎng)絡(luò)安全法、反洗錢法、個人信息保護法等都涉及電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理的相關(guān)規(guī)定。例如，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪基本都涉及洗錢活動這一重要環(huán)節(jié)，反洗錢法對客戶身份識別、交易記錄保存、可疑交易報告等相關(guān)反洗錢制度作了規(guī)定，這些制度是治理電詐犯罪的重要基礎(chǔ)。但上述法律規(guī)定總體上較為分散，針對性不強，力度不夠。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法作為專門立法，雖然體量小，但涉及金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)、個人信息保護等各領(lǐng)域，是一部集中全面、系統(tǒng)綜合、針對性強的小法律，目的是解決當前迫切需要的立法需求，堅持急用先行。專門立法與行業(yè)立法將相互配套、共同發(fā)力，為打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪提供充分的法律制度保障，備足法律制度供給側(cè)。 

四是統(tǒng)籌發(fā)展和安全。本法在工作過程中，將統(tǒng)籌發(fā)展和安全、堅持精準防治作為重要出發(fā)點，依法保護公民和組織合法權(quán)益，防止由于采取“一刀切”等方式對市場服務(wù)、公民生活可能帶來的不利影響。充分賦予有關(guān)部門執(zhí)法和管理手段、落實企業(yè)社會責任，也要防止不必要的，或者成本過大、收益很小的措施。制度設(shè)計時充分考慮對群眾便利和營商環(huán)境可能造成的影響，主要針對金融、電信、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的異常行為進行監(jiān)督管理，精準面向具有電信網(wǎng)絡(luò)詐騙特征的行為懲治，包括高風(fēng)險電話卡、異常金融賬戶和可疑交易、異?；ヂ?lián)網(wǎng)賬號、黑灰產(chǎn)業(yè)、非法設(shè)備、改號電話、涉詐APP、域名等，充分利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)措施，同時規(guī)定相應(yīng)救濟渠道。        

三、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法的主要內(nèi)容       反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法共七章五十條，包括總則、電信治理、金融治理、互聯(lián)網(wǎng)治理、綜合措施、法律責任和附則。主要內(nèi)容包括：    

（一）明確反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作的立法目的和基本原則。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法的立法目的是預(yù)防、遏制和懲治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動，加強電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作，保護公民和組織的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定和國家安全，強調(diào)堅持系統(tǒng)觀念，注重源頭治理、綜合治理，全面落實打防管控各項措施；壓實地方政府、行業(yè)主管部門、企業(yè)等監(jiān)管防范職責；加強協(xié)同聯(lián)動工作機制建設(shè)。      

（二）明確電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的概念和適用范圍。電信網(wǎng)絡(luò)詐騙是詐騙類型中的一種，有著與傳統(tǒng)詐騙的共性，但更有其自身的特點，隨著技術(shù)手段和詐騙方法的變化，詐騙行為本身也在不斷變化。本法在總結(jié)實踐中關(guān)于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙界定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的概念和范圍作了規(guī)定。本法所稱電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，是指非法占有為目的，利用電信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，通過遠程、非接觸等方式，詐騙公私財物的行為，在法律中明確概念，增強實踐操作性。規(guī)定電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的概念就是明確了本法的適用對象范圍，具有重要意義。管轄方面，對于在境內(nèi)實施的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動適用本法，同時對域外管轄也作出規(guī)定，對公民在境外實施的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動，境外的個人、組織針對境內(nèi)實施的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動以及為針對境內(nèi)實施的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動提供產(chǎn)品、服務(wù)等幫助的，都要依法適用本法，按照本法的規(guī)定處理和追究責任。      

（三）規(guī)定反電信網(wǎng)路詐騙犯罪工作機制和各部門職能分工。構(gòu)筑電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的防火墻，需要舉全社會之力，協(xié)同配合，加強聯(lián)動。規(guī)定國務(wù)院建立反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)打擊治理工作，地方各級人民政府組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作，確定目標任務(wù)和工作機制，公安機關(guān)牽頭負責反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作，有關(guān)部門和企業(yè)建立完善制度，履行和承擔相應(yīng)職責。      

（四）明確宣傳教育防范。本法的總則和綜合措施部分對宣傳教育作出規(guī)定。各級政府、有關(guān)部門、單位及村民委員會、居民委員會在反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作中都要擔負其相應(yīng)職責，包括金融、電信、網(wǎng)信、教育行政、市場監(jiān)管、民政等部門，以及新聞、廣播、電視、文化、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、銀行業(yè)金融機構(gòu)、非銀行支付機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者等單位。宣傳的內(nèi)容、方式上，要增強宣傳的針對性、精準性。針對實踐中由于管理漏洞、內(nèi)部風(fēng)控機制不完善等原因，為實施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙提供可乘之機的情況，還規(guī)定各單位要加強內(nèi)部教育防范，加強對從業(yè)人員、用戶等的教育和風(fēng)險提示等。規(guī)定個人應(yīng)當提升電信網(wǎng)絡(luò)詐騙防范意識。 （五）完善電話卡、物聯(lián)網(wǎng)卡、金融賬戶、互聯(lián)網(wǎng)賬號有關(guān)基礎(chǔ)管理制度。落實實名制，是電信網(wǎng)絡(luò)詐騙治理工作實現(xiàn)源頭治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實踐中，大量電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件及為實施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙提供的幫助行為是利用實名制管理上的漏洞實現(xiàn)的。對此，本法規(guī)定了電話卡、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)真實信息登記制度，建立健全金融業(yè)務(wù)盡職調(diào)查制度；對辦理電話卡、金融賬戶的數(shù)量和異常辦卡、開戶情形進行限制，防范開立企業(yè)賬戶風(fēng)險；有針對性地完善物聯(lián)網(wǎng)卡銷售、使用監(jiān)測制度。  

（六）統(tǒng)籌推進各類反制技術(shù)措施建設(shè)，為利用大數(shù)據(jù)反詐提供制度支持。隨著金融、電信、互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的不斷發(fā)展，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的手段也在花樣翻新、不斷升級。反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙工作是一場“技術(shù)戰(zhàn)”，要打破信息壁壘、技術(shù)壁壘，國家要支持研究開發(fā)有關(guān)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙反制技術(shù)，有關(guān)部門、單位要提升技術(shù)，推進涉電信網(wǎng)絡(luò)詐騙信息數(shù)據(jù)互通共享。特別是要利用大數(shù)據(jù)等技術(shù)反制，實現(xiàn)對金融、通信、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域涉詐異常情形的監(jiān)測、識別和處置，包括高風(fēng)險電話卡、異常金融賬戶和可疑交易、異?；ヂ?lián)網(wǎng)賬號等。本法對有關(guān)反制技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)、反制技術(shù)標準等都提出了明確要求。     

（七）明確處置措施和申訴救濟渠道。為了能及時有效阻止電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的發(fā)生，在經(jīng)監(jiān)測識別后，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、銀行業(yè)金融機構(gòu)、非銀行支付機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者及公安、金融、電信、網(wǎng)信等部門可以對涉詐異常情形進行二次核驗，可以根據(jù)不同情形采取限制、暫停服務(wù)等處置措施，快速斬斷詐騙環(huán)節(jié)。對于采取上述措施可能造成誤傷誤判等情況的，要對被處置人權(quán)益給予保障，告知處置原因、救濟渠道等，被處置對象可以提出申訴救濟。      

（八）加強對涉詐非法服務(wù)、設(shè)備、產(chǎn)業(yè)的治理。治理改號電話、虛假主叫和涉詐非法設(shè)備；加強涉詐APP（移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序）、互聯(lián)網(wǎng)域名監(jiān)測治理；打擊治理涉電信網(wǎng)絡(luò)詐騙相關(guān)黑灰產(chǎn)業(yè)。一方面，任何單位和個人不得故意、惡意或者實施非法活動，為他人實施電信網(wǎng)絡(luò)詐騙提供支持或者幫助，包括出售、提供個人信息、洗錢和其他各類支持、幫助行為，違反規(guī)定的由公安機關(guān)等給予沒收違法所得、罰款、拘留等處罰。另一方面，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者在提供相應(yīng)服務(wù)時要依照國家有關(guān)規(guī)定，履行合理注意義務(wù)，對利用其業(yè)務(wù)從事涉詐支持、幫助活動進行監(jiān)測識別和處置，違反規(guī)定的，由有關(guān)主管部門給予警告、通報批評、罰款、暫停有關(guān)業(yè)務(wù)、停業(yè)整頓等處罰。      

（九）加強綜合施策，進行全鏈條治理。建立涉案資金緊急止付、快速凍結(jié)和資金返還制度；加強個人信息保護，防范個人信息被用于電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，同時要查證電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪所利用的信息來源；建立電信網(wǎng)絡(luò)詐騙舉報獎勵和保護制度；加強預(yù)警，建立預(yù)警勸阻系統(tǒng)，對潛在受害人預(yù)警勸阻和開展被害人救助；加強治理跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙活動，對涉詐有關(guān)人員可以采取限制出境措施，規(guī)定特定風(fēng)險防范措施和打擊跨境作案等。      

（十）明確法律責任，加大懲處力度。明確組織、策劃、實施、參與電信網(wǎng)絡(luò)詐騙人員除依法承擔刑事責任、行政責任以外，造成他人損害的，還應(yīng)當依法承擔民事責任等；規(guī)定金融、電信、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)違反本法規(guī)定的處罰，以及違反本法規(guī)定，造成他人損害的依照《中華人民共和國民法典》等法律的規(guī)定承擔民事責任；對網(wǎng)絡(luò)黑灰產(chǎn)、非法買賣、出租、出借電話卡、物聯(lián)網(wǎng)卡、金融賬戶、互聯(lián)網(wǎng)賬號等行為給予行政處罰；在刑法規(guī)定刑事責任的基礎(chǔ)上，規(guī)定專門行政處罰，加大對尚不構(gòu)成犯罪人員的行政處罰力度；對從事電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪及關(guān)聯(lián)犯罪的人員，可以按照國家有關(guān)規(guī)定記入信用記錄，并規(guī)定了懲戒的措施內(nèi)容。